25 années d'avancées et l'impasse sur le fichier positif
Le dispositif de traitement du surendettement a été instauré le 1er mars 1990, à la suite du vote de la loi n° 89-1010, relative à « la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles », usuellement dénommée « loi Neiertz » du nom du secrétaire d’État à la Consommation qui avait pris cette belle initiative.
Cette loi n’a pas modifié les principes fondamentaux du recours à l’emprunt pour les ménages, ni les relations entre le client et la banque prêteuse pour accorder ou non les concours sollicités. La loi Neiertz avait pour objectif d’endiguer l’endettement disproportionné des ménages par rapport à leurs facultés de remboursement. En effet, ce phénomène a pour origine, encore aujourd’hui en l’absence d’un fichier positif des crédits, un recours immodéré ou inadapté aux crédits ou d’une diminution baisse des ressources des emprunteurs consécutive à un accident de la vie (chômage, maladie, invalidité, divorce, etc...), entraînant souvent l’impossibilité de faire face à certaines charges de la vie courante.
La loi initiale a fait l’objet de plusieurs révisions :
En 1995 :
Dès 1995, le rôle dévolu aux commissions de surendettement a été renforcé en leur conférant la mission de formuler, en cas d’échec des négociations amiables, des recommandations à l’intention des juges;
En 1998 :
Dans le cadre de la loi relative à la lutte contre les exclusions, les commissions ont vu leur pouvoir s’élargir encore avec la possibilité de recommander, pour les débiteurs qui se trouvent dans une situation rendant vaine toute tentative d’élaboration d’un plan de redressement, des moratoires pouvant être suivis d’effacements partiels ou totaux des dettes ;
En 2003 :
La loi Borloo a eu pour objectif de à résoudre les situations les plus difficiles, qualifiées d’«irrémédiablement compromises». En effet, cette loi permet d’orienter les situations les plus obérées vers une nouvelle procédure : le rétablissement personnel. Cette nouvelle procédure, usuellement appelé la « PRP » implique un effacement total des dettes et une liquidation judiciaire des actifs. Par ailleurs, cette même loi a intégré dans l’endettement susceptible d’être réaménagé les dettes fiscales, qui, jusqu’alors, étaient exclues de la procédure de traitement du surendettement. En revanche, la loi Borloo ne permettait pas encore aux commissions de formuler des recommandations d’effacement total des dettes ;
En 2005 :
La Loi Chatel a été votée en Janvier. Son objectif est de renforcer l’information du consommateur pour anticiper les situations de surendettement.
Pour cela, la loi s’est attachée à créer un cadre réglementaire à l’attention des organismes de crédit et notamment aux organismes de crédit dits « renouvelables » qui font des ravages auprès des publics fragilisés économiquement. La loi Chatel apporte 3 mesures phares pour protéger le consommateur :
1. Une souplesse de résiliation du contrat pour le consommateur : la loi permet désormais à l’emprunteur de résilier son contrat dans des conditions plus faciles et rapides qu’auparavant.
2. Un encadrement de l’organisme l’Assurance du crédit : l’assureur du crédit est maintenant soumis aux mêmes obligations d’information que le préteur
3. Des obligations nouvelles lors des Reconductions automatiques des crédits : Les organismes de crédit ont l’obligation de prévenir par courrier l’emprunteur entre 1 et 3 mois avant le renouvellement de son crédit.
Ces mesures visent avant tout à offrir une meilleure information du consommateur de crédit, pour ’éviter les déviances du système actuel et prévenir les difficultés financières de centaines de ménages qui avec l’accumulation de crédits, de rachats de crédits, des intérêts et des pénalités de retard s’engouffrent dans la spirale infernale du surendettement.
En 2010 :
La dernière réforme, issue de la loi n° 2010-737 du 1er juillet portant réforme du crédit à la consommation, dite communément loi « Lagarde », a permis de simplifier la procédure de rétablissement personnel. En effet, le dispositif de liquidation judiciaire a été maintenu dans les seuls cas où il existe un patrimoine de nature saisissable et d’une valeur significative, et en permettant aux commissions de recommander au juge un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire dans les autres cas. La loi Lagarde a également mis en place une « déjudiciarisation » relative de la procédure en conférant aux commissions la possibilité d’imposer certaines catégories de mesures. Cette réforme a par ailleurs contribué de manière importante par rapport à la décision de recevabilité à l’arrêté du passif effectué dans le cadre de la procédure. Cette loi a limité la durée des plans à huit ans ainsi que modifié les règles d’inscription et de radiation du Fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP).
Plus généralement, la loi Lagarde a permis :
1. La réduction de la durée de la procédure et rendre cette dernière plus efficace afin de mieux accompagner les personnes tombées dans la spirale du surendettement
2. de favoriser la mise en place de solutions adaptées et pérennes, et éviter les cas de dépôts successifs de dossiers (« redépôts ») et l’accumulation de mesures provisoires ou d’attente
3. d'assurer la protection des personnes surendettées tout au long de la procédure et lors de la mise en place des mesures de traitement
4. de renforcer l’homogénéité et la cohérence du traitement des situations de surendettement dans un souci d’équitétout en préservant l’accompagnement personnalisé des situations individuelles.
En 2013 :
La loi no 2013-672 du 26 juillet 2013 dite de « séparation et de régulation des activités bancaires » contient un certain nombre de dispositions relatives au surendettement. Poursuivant un objectif de prévention, le législateur a créé une charte d'inclusion bancaire et de prévention du surendettement ainsi qu'un observatoire de l'inclusion bancaire chargé de collecter des informations sur l'accès aux services bancaires des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels, sur l'usage que ces personnes font de ces services bancaires et sur les initiatives des établissements de crédit en la matière.
Concernant la procédure de traitement du surendettement, la loi nouvelle permet :
- D'éviter la phase de conciliation lorsque celle-ci paraît vouée à l'échec.
- De voir la durée de la mesure de suspension ou d'interdiction des procédures portée à deux années.
Par ailleurs, l'ancien article L. 330-1 du code de la consommation prévoyant la possibilité pour le juge d'instance de prononcer un redressement personnel sans liquidation judiciaire a été modifié.
Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2014 et s'appliquent aux procédures de surendettement en cours à cette date. Elles ont été complétées par les dispositions du décret no 2014-190 du 21 février 2014 relatif aux procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers.
En 2014 :
Décret n° 2014-190 du 21 février 2014 relatif aux procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers.
D’application immédiate, ce décret vise à « simplifier et accélérer la procédure, favoriser le maintien des personnes surendettées dans leur logement, faciliter l’accompagnement social des personnes surendettées qui en ont besoin et étendre les protections dont bénéficient les personnes surendettées au cours de cette procédure. » Parmi les modifications les plus importantes, on peut noter le délai plus long dans la suspension des mesures d’exécution suite à la notification de la recevabilité d’une demande de surendettement (2 ans au lieu de 1 an) ; ou encore des frais d’exécution amputés de 50 % de ceux prévus pour des actes de même nature (tarif des huissiers en matière civile et commerciale – création d’un nouvel article R331-13 du code de la consommation) en cas de non suspension des poursuites.
La loi Hamon, 17 mars 2014
Afin de renforcer les dispositions prévues par la loi Lagarde, la loi Hamon vient apporter des modifications substantielles, notamment en matière de crédit renouvelable. La durée des plans conventionnels de redressement est par ailleurs passée à 7 années (contre 8 avec la loi Lagarde) et la pratique selon laquelle l’emprunteur pouvait engager un bien immobilier en garantie d’un crédit à la consommation a été interdite. Enfin, rejoignant directement l’encadrement croissant du droit bancaire, la facturation des frais de rejet de prélèvement pour les services considérés comme essentiels et aggravant de ce fait l’endettement des débiteurs les plus fragiles est strictement prohibée.
Incidences de la loi ALUR
Votée en mars 2014, la loi ALUR sur l’accès au logement vient en renfort de certaines dispositions de la loi Hamon. Elle permet à ce titre une meilleure coordination entre la Commission de surendettement et la Commission en charge de la prévention des expulsions locatives. C’est ainsi que dans les cas ou la bonne foi du débiteur en situation d’impayés de loyer est démontrée, le versement de l’aide personnelle au logement peut être maintenue.
Le décret n° 2016-748 du 6 juin 2016 vient redéfinir la notion d’impayé et met en place une nouvelle procédure d’apurement afin de prévenir la constitution d’une dette importante que le locataire ne serait plus en capacité de rembourser.
Depuis la loi Neiertz de 1989, le législateur a apporté de grandes précisions quant à la gestion et à la prévention du surendettement des particuliers. En effet, afin de permettre aux débiteurs de retrouver une situation équilibrée, il a été jugé nécessaire de revoir les dispositions législatives afin de les rendre plus protectrices des droits du consommateur.
